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開放原民狩獵保育類野生動物,真有助於「轉型正義」、「多元文化」與「族群平等、和諧」?
2016/09/30 推文至Facebook 推文至Plurk 推文至Twitter

開放原民狩獵保育類野生動物,真有助於「轉型正義」、「多元文化」與「族群平等、和諧」?

作者:陳玉敏

新政府上台後,對於原住民採集森林產物、獵捕野生動物、獵槍與國家公園禁制等規範,逐步鬆綁。朝野立委也提出多項野保法修法草案,意欲放寬對原民狩獵之限制與罰則。今日又有媒體報導,花蓮縣政府准許秀林鄉太魯閣族於10月3日至14日「感恩祭儀」期間,「限時、限量、限地」開放5種保育類野生動物獵捕,包括台灣野山羊(長鬃山羊)20隻、山羌30隻、台灣水鹿30隻、山壕20隻及穿山甲20隻。

國際重視瀕絕物種獵捕貿易,台灣反其道而行

而也就在9月28日,於南非約翰尼斯堡所舉辦的第17屆聯合國「瀕臨絕種野生動植物國際貿易公約(CITES)」締約國會議(COP17)議程中,會員國全數無異議通過,將4種亞洲穿山甲及4種非洲穿山甲,由附錄二提升至附錄一等級,也就是嚴禁這個因濫捕而瀕臨滅絕物種的國際貿易。

根據世界自然基金會(WWF)的資料,過去10年來,盜獵穿山甲的新聞幾乎每周都有,估計超過百萬隻穿山甲遭捕殺,平均每年約10萬隻。穿山甲成為繼大象、犀牛之後,哺乳類動物被盜獵與走私最受矚目的物種。儘管此前,8種穿山甲都已列入CITES附錄二名錄,即其貿易應受相當嚴格管制、來源必須合法且符合永續,但實際上,自2000年以來,沒有任何輸出國有發出關於四種亞洲穿山甲的貿易許可。因此亞洲市場上的穿山甲及其產製品,可說全是非法交易。市場需求導致走私猖獗,也導致亞洲四種穿山甲瀕臨絕種。

在亞洲穿山甲數量快被抓光、日漸稀少之際,非洲的四種穿山甲成了獵人新的目標,銷贓市場卻都是東亞的肉用與藥用需求(一個永難滿足的市場需求)。資料顯示:2013~2015年間,查獲高達25,000隻走私的非洲穿山甲。

當國際重視瀕絕物種的獵捕貿易問題,台灣為何卻反其道而行?身為公民,我們更無從得知,花蓮縣政府此次開放太魯閣族人於「感恩祭儀」期間,獵捕包括穿山甲等5種保育類野生動物,及所制定的數量,是以何為依據呢?

「環境及生態保護」與「原住民族語言及文化」皆受憲法保護

全球生態環境惡化,野生動物自然棲息地不斷縮減,任何攸關環境能否永續的政策,都該有審慎的「政策影響評估」為依據,而不該是以「身分」或「族裔」來決定誰可以擁有「特殊待遇」!然而近幾年關於台灣原住民「轉型正義」問題,「開放狩獵」(不論是於國家公園或保育類)爭議似乎無法走出這種「究竟是在幫還是害原住民」的弔詭處境。

從憲法的高度來看,增修條文第10條分別規定:「經濟及科學技術發展,應與環境及生態保護兼籌並顧」;「國家肯定多元文化,並積極維護發展原住民族語言及文化。」因此可以說「環境及生態保護」與「原住民族語言及文化」皆受憲法保護,如有競合,應審慎處理。

小小島國台灣的生態環境面臨氣候變遷、人口、商業與開發壓力,而「靠山吃山,靠水吃水」的生態智慧或生活習性、生命禁忌,並不是原民才有,漢人同樣也有。關心原民人士或團體努力要恢復原民固有的狩獵文化,值得期待,不過現階段任何環境生態或野生動物保育的議題,不僅必須依「預警原則」考慮未來能否「回得去」,也必須先釐清何謂「傳統狩獵」:包含夜間狩獵嗎?獵具呢?傳統獵具與現代獵具又該如何規範?此外,狩獵區域是「傳統領域」還是所謂「原住民地區」(原住民地區涵蓋半個台灣以及生態敏感區)……等問題,也亟需思考。

這些政策、法律的制定與改變,涵蓋台灣一半以上的國土,影響數千種動物、植物、細菌、原藻、真菌組成之生態系統,更攸關台灣環境永續。

狩獵文化的主張,不是只有原住民有!漢人同樣有獵捕野生動物的生活史。

「轉型正義」應避免成為「特定族裔的特殊待遇或特權」

政府在面對不同族群各有狩獵主張,以及開放狩獵與野生動物、生態保育衝突議題時,應先提出政策影響評估,開放「公眾諮詢」,並於必要時召開「聽證」以釐清相關爭議,避免「轉型正義」成為「特殊待遇或特權」,才有利維護族群和諧與環境生態。

近幾年所謂「動保與保育」與「原民狩獵」議題中,至少必須被釐清的爭議就包括:

1.原住民狩獵野生動物、採集森林產物的區域如何劃定?依據為何?

原住民族基本法第19條規定:原住民族在「原住民族地區」,依法可從事非營利之「獵捕野生動物,採集野生植物及菌類,採取礦物、土石,利用水資源」行為。

野保法第21條之1規定授權訂定的辦法中,同樣規定「『原住民族地區』且非屬依法禁止獵捕動物或捕捉魚類之區域」;

森林法第15條第4項則規定「森林位於『原住民族傳統領域土地』者,原住民族得依其生活慣俗需要,採取森林產物」。

原住民族基本法第2條「原住民族地區」之定義:「係指原住民傳統居住,具有原住民族歷史淵源及文化特色,經中央原住民族主管機關報請行政院核定之地區。」按原住民族委員會在民國91年公告,原住民的地區包含30個山地鄉及25個平地鄉(鎮、市)合計55個鄉(鎮、市)。

也就是上述法規中的所謂「原住民族地區」,涵蓋了台灣東部和東南部以及中央山脈絕大部分,範圍約占全台土地面積55%,並與多數國家公園、野生動物重要棲息環境、野生動物保護區、野鳥保護區、自然保留區、國有林自然保護區等生態保育或環境敏感區域重疊。因此現行野保法一方面保障原住民因為傳統文化、祭儀需求之狩獵,另一方面也要求必須遵守其他相關法律規定(包括區域、時間或物種等之禁制規範),此為兼顧「原住民族文化發展」與「生態保育」之考量。

但「原住民族傳統領域土地」為原基法用詞,至今卻無法律定義,僅二項法規草案曾經定義,整理如下:

行政院於105.02.19提送立法院的「原住民族土地及海域法」草案第三條,定義為「指經依本法所定程序劃定之原住民族傳統祭典、祖靈聖地或舊部落及其週邊獵區或耕墾之公有土地」。

原民會105年8月5日預告「原住民族土地及部落範圍土地劃設辦法」草案第三條,定義「 原住民族傳統領域土地:指經依本辦法所定程序劃定之原住民族傳統祭儀、祖靈聖地、部落及其獵區與耕墾或其他依原住民文化、傳統慣俗等一般性特徵可得確定其範圍之土地。」

依據森林法第15條第4項預告的「原住民採取傳統領域土地森林產物管理規則」草案第3條,則採用「原住民族土地及海域法」草案相同定義,並在規則草案第4條明定,「依本規則得採取森林產物之區域,指位於前條第二款所定原住民族傳統領域土地範圍內之國有林及公有林之森林區域。前項區域於原住民族傳統領域土地未依法定程序劃定前,得由當地原住民族經當地鄉(鎮、市、區)公所向管理經營機關指認,屬生活慣俗所需採取森林產物所在之森林區域,並經中央主管機關會同中央原住民族主管機關公告之。」

但實際上鄉鎮市區公所要如何認定呢?包含准駁權力嗎?當與國家公園、野生動物重要棲息環境、野生動物保護區……等禁獵區重疊時,為能避免落入「要優先保護野生動物,還是維護原民狩獵權力」的二分法,是否有其他替代方案呢?如:改採部落生態導覽旅遊,部落生態調查傳遞原民山林文化……等機制?若由當地原住民族經當地鄉鎮市公所指認,屬慣俗所需採取森林產物所在的國有林、公有林地,是否應排除國家公園法、野生動物重要棲息環境、野生動物保護區、野鳥保護區、自然保留區、國有林自然保護區……等生態保育或環境敏感區域之限制呢?

2.台灣的野生動物族群、生態現況為何?依據野保法第21條之1規定合法狩獵及非法狩獵,對於野生動物族群造成的影響為何?又,國家公園範圍內野生動物族群、生態現況如何?面臨的危機?國家公園內的禁獵、禁止開採土石及開發等,對於鄰近地區野生動物族群的影響又如何?

台灣生態保育在狩獵議題上面對的挑戰包括:非法狩獵、原住民違法獵捕保育類動物行為除罪化、原基法第19條與野保法第21條之1的競合關係,以及國家公園法第13條優先適用規定,不斷被要求放寬等。

但野生動物中央主管機關至今,均未提供台灣野生動物族群、生態現況之調查報告,到底全國一般類、保育類野生動物的生存情形如何?面臨什麼危機?現行合法、非法狩獵及捕捉對其造成什麼影響?是否能夠承受開放原住民自用狩獵?以及現行野生動物族群需要什麼管理機制?原住民若要求部落自主管理,是否可達到更好的管理效能?

而內政部營建署也應公開國家公園內野生動物族群、生態之現況報告,以及過去20多年來因為國家公園範圍內的禁獵、禁止開採土石及開發產生的保護作用,形成野生動物的特殊保護區,對於鄰近野生動物族群產生什麼影響等科學調查報告,以作為「是否應該開放原住民在國家公園內狩獵」等相關政策或規範變革的依據。

政府相關機構長期失職,未公布上述野生動物基礎科學資料,如何擬定攸關全國山林野生動物族群永續的最佳政策與法規?政府不重視這些基礎科學調查,面對爭議,彷彿居於高處、隔山看保育團體與原民團體爭議,不僅浪費社會成本、增加對立,更無助環境保育。

3.可以狩獵的原住民身分及資格如何認定?

國家公園開放狩獵,甚至只由部落自行管理,是否「齊頭式平等」的適用所有具「原住民身份」的人?已移居平地,或久久才回部落省親、度假的原民,是否可以帶槍上山狩獵?

4.如果「靠山吃山、靠水吃水」的原民擁有「狩獵、採集」等「特殊法律待遇」,那麼同樣也還在「靠山吃山,靠海吃海」的漢人,如果也要求有「狩獵、採集的特殊法律待遇」,台灣的保育法規,例如保育類的「鯨鯊、鯨豚」禁捕規範將如何因應、面對?

鯨鯊過去曾是漢人漁獵的物種,但在全球鯊魚數量急遽減少的狀況下,如今台灣已禁獵。環境田野調查工作室攝。

5.何謂狩獵「傳統」?獵具、陷阱套索、歲時、日夜、分享慣習等,必須維持「過去的形式與內涵」,還是可以「與時俱進」?如為前者,如何認定?如為後者,如何認定其為「傳統」?如何評估其影響?

6.何謂「部落自主管理」?何謂「部落公法人管理」?何謂「共管」?有無第三方監督機制?

以漢人大規模的漁獵為例,全世界多少跨區域的漁業自主管理組織,同樣具有第三方監督、查核機制,甚至國與國間,相互登船查核漁業執照效期、漁獲量、船位……等,但多年來,只要漢人或「非原住民族裔」議論此問題,不是被扣「歧視」原民,要不就是指責「不信任」原民。

文化就是生活,狩獵就是生活慣習,均會因時空變遷而有不同風貌。所謂原民轉型正義,有必要加以量化,掌握究竟有多少原民還有維持「傳統」狩獵慣習之必要?在哪個部落?需要多大領域?多少獵物?更應參考實驗動物管理的3R原則,為所謂「自用」的狩獵需求尋找替代、減量、精緻化的可能方案。例如,讓傳統獵人轉型成為野生動物保育觀察或研究人員。

現階段任何環境生態或野生動物保育議題,都必需依「預警原則」考慮未來能否「回得去」。林仁惠攝。

任何族裔都該小心「文化霸權」與「壓迫」,特別是對弱勢動物

不分任何族裔,我們面對的國土自然環境是歷經日據時代、國民黨威權統治時代,獵捕野生動物、砍伐原始林、開發山林的後果。台灣的自然環境、原始森林仍面臨破壞的壓力,許多野生動物生存棲地遭受破壞、威脅。無論原漢,所謂「固有」的狩獵文化、生態智慧,即使能夠理想的「被回復」,在現代化社會的發展下,應該有怎樣的樣貌仍須釐清。

包括採集森林產物、獵捕野生動物、開發國土的行為,均應啟動「政策影響評估」,充分考量歷史背景、法律爭議、正負效應、正反方之理由依據,以及收集相關資料,包括:野生動植物的族群現況、可能獵捕或採集行為人的數量與分布、原住民生活與文化、交通工具與道路、狩獵與採集工具、監督與復原機制等。於擬定初步方案後,透過公共諮詢,讓利害相關人、公民均能參與陳述意見,收集公共意見、加上政府專業評估決定後,製作評估報告書,並以合理論述說明政策並回應民眾意見。必要時應依行政程序法第164條舉行公開聽證。

同樣都是島上住民,涉及公共政策爭議,都須相互對話與釐清。如果只要碰觸原民問題,就輕率將異議者指為「文化霸權」或「壓迫」,當「轉型正義」成為主流,這反映了何種心態與現象?如此,真的有助提升族群的相互理解與尊重嗎?

延伸閱讀:狩獵議題

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