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「自由經濟示範區條例」不應排除「野生動物保育法」規範
2014/04/10 推文至Facebook 推文至Plurk 推文至Twitter
 
立法院第8屆第5會期經濟、財政、內政三委員會 「自由經濟示範區特別條例草案」第4次公聽會
【台灣動物社會研究會書面意見】
 
「自由經濟示範區條例」不應排除「野生動物保育法」規範
 
 
一、 「自由經濟示範區條例草案」(草案)如何排除「野生動物保育法」?
 
草案第四十七條第一項:「第一類示範事業因營運所需之野生動物或其產製品,其輸入、輸出、飼養、繁殖、陳列、展示及買賣,由管理機關審查同意之;且不受野生動物保育法第二十四條第二項申請資格與利用之限制」。
 
根據草案,所謂「第一類」示範事業係指「經許可於實體示範區從事產業活動之事業」。「管理機關」係指「由申設機關〈提出申請設置示範區之主管機關、中央目的事業主管機關、直轄市或縣(市)政府〉選定適當機關擔任」。
 
亦即,各個申請設置示範區的主管機關,都可自行選定管理機關,而不同示範區可能會出現不同的管理機關。
 
在自經區外,依野保法第36條,一般類野生動物飼養、繁殖營利業者必須遵守由「中央保育主管機關」訂定之「營利性野生動物飼養繁殖管理辦法」,且需向「地方保育主管機關」申請「許可證」後,始得申請「商業、公司及工廠登記」。但根據草案第四十七條第一項前段,所有管理「野生動物或其產製品輸入、輸出、飼養、繁殖、陳列、展示及買賣」等「保育行政」事務之權責,已降格、下放給每個示範區的管理機關。
 
野保法規定,保育類野生動物不得買賣、陳列、展示、持有、輸入、輸出或飼養、繁殖。第二十四條第二項為其例外條款:「保育類動物活體輸出入,以學術研究機構、大專校院、公立或政府立案之私立動物園供教育、學術研究之用為限」。草案第四十七條第一項後段,將前述限制排除。
 
換言之,草案不但將「保育行政」事務管理權責下放給各個區的「管理機關」。各行各業只要經過管理機關的「審查同意」,都可在區內恣意利用野生動物,不受野保法規範。保育類野生動物或其產製品之輸入、輸出、飼養、繁殖、陳列、展示及買賣,均將不受限制。
 
二、新加坡觀賞魚產業「自由貿易」法規,排除「保育」相關法律規範?
 
草案第四十七條立法說明,指「為協助觀賞魚及周邊產業進駐示範區,簡化活體動物申請輸出入程序及相關飼養、繁殖、陳列、展示及買賣之管理審核,爰於第一項前段規定由管理機關審查同意」。又稱:「有關保育類野生動物活體之輸入或輸出,放寬其申請資格及利用不限依野生動物保育法第二十四條第二項所定學術研究機關、大專校院、公立或政府立案之私立動物園,其用途亦不限教育、學術研究之用。得由第一類示範事業申請輸入為商業使用,爰訂定第一項後段」
 。
 
面對保育團體的質疑,農委會陳保基主委於上(3)月6日向媒體表示:「自由經濟示範區內排除野保法規定的項目,第一類示範事業僅限觀賞魚,新加坡也是這樣,且仍需防檢疫,且不能流出示範區直接外銷。動保團體擔心的保育類動物,不會出現在示範區(註1)」。
 
但本會發現,新加坡涉及「觀賞魚」產業之相關規範,包括:
 
1. 「動物與鳥類法」〈Animal and Birds Act〉
2. 「漁業法」 〈Fisheries Act〉
3. 「觀賞魚進口、出口與轉口條例」〈Import, Export and Transshipment of Ornamental Fish〉
4. 「海關法」〈Customs Act 〉(註2)
5. 「野生動物與鳥類法」〈Wild Animals and Birds Act 〉(註3)
6. 「瀕危物種進出口法」〈Endangered Species (Import and Export) Act 〉(註4)
 
而上述法律在「自由貿易區」(註5)(Free Trade Zones)內同等適用,並無例外。
 
且其國內所有區域涉及「保育類觀賞魚〈例如:龍魚〉」之「持有」、「繁殖」、「飼養」、「買賣」、「陳列」、「展示」、「輸入」、所牽涉的「申請」、「證明/許可」、「防、檢疫」…等管理皆由主管機關「Agri-Food and Veterinary Authority of Singapore (AVA)」監測、執行,十分嚴格,即使「自由貿易區」內也不例外 。
 
更有甚者,新加坡除「野生動物與鳥類法」(Wild Animals and Birds Act )(註7)外,針對保育類物種之貿易,另特制定「瀕危物種進出口法」(Endangered Species (Import and Export) Act )(註8)以為依據。其除明確「正面表列」可進、出口之保育物種,更有嚴格的許可證、標記…等規範與罰則。
 
農委會若非誤解,就是「有意」曲解、誤導!讓社會大眾以為新加坡自由貿易法規,排除保育規範,並當作草案之依據!
 
三、農委會「未雨綢繆」,意圖先劃保育「化外之地」?
 
目前農業部與環境部組織條例尚在立院審查,現行中央保育主管機關「林務局」未來是否仍隸屬農業部,或將改隸環境部,至今未能明朗。但草案卻一改慣例,將中央「保育」主管機關之用詞,改為「中央『農業』主管機關」,顯有企圖事先劃定「化外之地」、規避保育權責之嫌。
 
四、將保育行政權責下放到各「自經區」之管理機關,其管理專業與執法能量適足嗎?
 
根據國發會資料(註9) ,自經區之設置第一階段將以全台7處自由貿易港區(包括基隆港、臺北港、臺中港、高雄港、蘇澳港、安平港及桃園航空自由貿易港區)及屏東農業生技園區為起點,將來若試行情況良好,還將「循序漸進由點而面推廣至全國」。各區管理機關是否有足夠專業與執法能量,管理、監督自經區保育類野生動物之棄養、逸失與流出?而現行保育主管機關,則將憑空多出「無數」邊境需求。再加上國人守法觀念與行為薄弱,恐將造成保育類動物走私、進口,外來種入侵的危機。而該草案之罰則(第62、67與68等條),也將形同虛設。
 
五、「自由經濟示範區條例」排除「野生動物保育法」規範,更無助於加入TPP!
   
政府視「貿易自由化」為加入區域貿易協定─例如跨太平洋夥伴協定(TPP)的前提,但在「自由經濟示範區」內排除「野生動物保育法」,將非常不利於台灣加入TPP。
 
美國貿易代表署(USTR)已於2011年公布「保育綠皮書」(Green Paper on Conservation )(註10),各國必須提出、並落實野生動植物保育相關的法律、規定或措施,為加入TPP協定的前提之一。
 
今(2014)年1月美國則再度強調,將在TPP協定中加入環境保護及保育管理規範章節,與協定中其他規範具同等強制性,且一旦違反可能涉及制裁。美國政府採取如此強硬的立場,理由是為打擊目前全球區域及跨國氾濫的野生動物非法交易、生物多樣性傷害、外來物種危機,以及伴隨衍生的犯罪網絡(註11) 。
 
然草案卻反其道而行,將「野生動物保育法」規範排除,將「保育行政權責」降格、下放,更不利於台灣加入TPP!
 
另國際保育團體美國人道對待動物協會(HSUS),也是美國貿易代表署諮詢委員之一,亦已針對我國「自由經濟示範區條例草案」排除野保法規範,提出法律分析,認為將是台灣加入TPP的阻力,而非助力。詳如附錄一,供參。
 
六、 行政院推動「自由經濟示範區」政策過程,是否確實符合政府資訊公開法、行政程序法規定,提供實質的公民參與機會?決策是否奠基在邏輯、證據和專業知識?
 
行政院國家發展委員會表示,為研擬「自由經濟示範區特別條例草案」,自102年3月起陸續向地方政府、相關業者、工商團體及各國商會、在地立委,舉辦50場政策說明會。農委會亦在全台召開20餘場座談會,衛福部辦理1場國際醫療聽證會。又提及102年8月22日至10月14日邀請相關機關召開12次跨部會研商條例草案,亦辦理8場座談會。
 
政府自認前述作為即屬所謂「公眾諮商」,但其所指「公眾」,卻僅限於地方政府、特定業者及工商團體。在行政院網站查不到上述說明會、座談會的開會通知、會議資料、會議紀錄。在行政院公報上也僅能查到衛福部的聽證會通知。根本違反政府資訊公開法「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊,以主動公開為原則」旨意,阻絕人民「知的權利」,阻斷人民參與公共事務的機會。
 
依據行政程序法第43條「行政機關為處分或其他行政行為,應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果,依論理及經驗法則判斷事實之真偽,並將其決定及理由告知當事人。」農委會主委以新加坡為例,替草案第47條辯護,但本會查證發現新加坡自由貿易區內觀賞魚輸出入並未排除該國國內法與保育主關機關的管理。且草案說明以「觀賞魚產業」為立法受益對象,但條文本身卻排除所有保育類動物輸出入限制,讓人不得不質疑草案之研擬、制訂是否奠基於邏輯、證據和專業知識!
 
爰建議刪除草案第47、62、67及68等野保法相關條文。並建議三委員會依據立法院職權行使法第45條,設「自由經濟示範區條例」調閱專案小組,要求行政院提供涉及「自由經濟示範區條例」相關決策依據、參考資料,及說明會、公聽會、聽證會等會議紀錄,以釐清此政策、法規制定是否符合行政程序第6、7、8、9條之規定(註12) 。且上述資訊尚未提供、釐清之前,應暫停草案之審查。
 
七、若欲發展觀賞魚產業,更應加強保育規範?
 
若欲發展觀賞魚產業,應學習貿易額排名第一的新加坡,加強保育!
 
首先應在符合CITES的規範下,訂定「瀕危物種進出口法」,以「正面表列」方式,明訂經CITES同意之可貿易物種。且在「自由貿易區」內外,野生動物貿易主管機關及必須遵守的法規應完全相同。
 
事實上,農委會官員也曾多次到新加坡參訪。例如:防檢局100年「赴新加坡研習水生動物防疫檢疫管理措施」(註13)、漁業署90年「新加坡農業技術園區考察報告」(註14) 及98年「觀摩新加坡水族展及當地觀賞魚養殖場」(註15) 等之公務出國報告,皆詳細陳述新加坡身兼「農政」與「保育」主管機關的Agri-Food and Veterinary Authority of Singapore (AVA),如何有效執行觀賞魚產業的防檢疫及落實CITES保育管理。包含:瀕危物種的繁殖、飼養場許可證照制、疾病監測系統、出口健康證明制、晶片標記制…等有力措施。
 
國際期刊《INFOFISH International》及台灣經濟研究院皆分別於2005(註16)年及2009(註17)年針對觀賞魚產業市場的分析報告中指出:新加坡之能夠成為全球第一、每年出口金額將近7,000萬美元的觀賞魚大國,依靠的是AVA當局對產業全面的認證體制與專業輔導,由於「新加坡出口商可向買方確保出口魚97%之存活率,而大部分出口國僅能達到95%」(註18),在達高品質魚體健康的登記與嚴格控管下,進而發展技術成為世界第一個取得CITES批准繁殖、貿易亞洲龍魚〈Dragon Fish〉的國家,且新國內6家繁殖、飼養龍魚的漁場皆須取得AVA當局及CITES許可證。
 
歐洲作為全球(及新加坡)最大的觀賞魚進口區,對於魚體來源國的檢疫與保育規範日益嚴格。歐盟執委會〈European Commission〉與聯合國環境規劃署世界保育監測中心〈UNEP,United Nations Environment Programme World Conservation Monitoring Center〉在2008年共同出版的「全球觀賞魚貿易監測〈Monitoring of International Trade in Ornamental Fish〉」建議報告中,便提出以「保育類物種〈species of conservation concern〉」作為全球觀賞魚貿易監測的指標。透過「認證〈Certification〉」、「野生動物貿易立法〈Wildlife Trade Legislation〉」、「海關立法〈Customs Legislation〉」及「獸醫立法〈Veterinary Legislation〉」進行有效監測,以避免疾病傳染、外來種風險、自然棲地破壞,及可能對產業本身造成的傷害;聯合國農糧署〈FAO,Food and Agriculture Organization of the United Nations〉面對觀賞魚產業與其產值急速擴張的風險也提出相同的主張(註19) 。跨國產業代表「觀賞魚國際組織〈OFI, Ornamental Fish International〉」及「歐洲寵物組織〈EPO,European Pet Organization〉」則在上述報告中回報:「產業支持以獸醫控管措施取得數據、監測貿易,歐盟委員會要求以物種作為指標、提供資訊,已成為觀賞魚進口商的標準流程。」產業對於政府監測機制的支持主要是因為這些措施能夠將產業內部的行政負擔最小化。具有建立產業秩序、提高產業競爭力之效。
 
總之,台灣若欲進入全球觀賞魚產業版圖,政府除了必須提高檢疫及疾病管制的行政能量,更須輔導產業提升符合全球保育潮流的能力。縱使草案相關條文調整至僅以「觀賞魚動物」為限,仍不應排除野生動物保育法規範。
 
八、產業需求為何?
 
根據行政院南部聯合服務中心本(103)年3月28日與觀賞魚業者的座談,業者真正的需求如下: 
  • 觀賞魚出口除須建立品牌,更涉及檢疫證明、健康證明、生產履歷認證等,多受制於輸入國規定;
  • 目前成品輸出途徑由高雄港海運或小港機場空運輸出至全球市場。但小港機場航班少,業者得先運至桃園機場或從香港轉運,增加轉運成本及魚隻奔波死亡;相關單位應協助提升航班班次及落地國航點。
  • 另中國大陸要求台灣業者須加入屏東的台灣水族觀賞魚協會,才得輸出大陸,業者多希望政府協助放寬限制。
  • 觀賞魚產業及(周邊)衛星養殖場,多數位在園區外,也早於園區開立;政府宜擴大整合管理…等。(如附錄二)
結論
 
建議:
一、 刪除草案第47、62、67及68等野保法相關條文。縱使草案相關條文調整至僅以「觀賞魚動物」為限,仍不應排除野生動物保育法規範。
 
二、依立法院職權行使法第45條,設「自由經濟示範區條例」調閱專案小組,要求行政院提供涉及「自由經濟示範區條例」相關決策依據、參考資料,及說明會、公聽會、聽證會等會議紀錄,以釐清此政策、法規制定是否符合行政程序第6、7、8、9條之規定。
 
三、述資訊尚未提供、釐清之前,應暫停草案之審查。
 

 
(註1) 103年3月6日,聯合晚報,A8版
(註5) 新加坡目前法定的「自由經濟貿易區〈Free Trade Zone〉」共計9個。制定「自由經濟貿易區條例〈Free Trade Zones Act〉」規範其運作及管理依據,包含六部法律規章及公告 〈Free Trade Zones Act、Free Trade Zones Regulations、Free Trade Zones (Appointment of Authorities to Administer Free Trade Zones) Notification、Free Trade Zones (Declared Areas) Notification、Free Trade Zones (Manufacture) Regulations、Free Trade Zones (Prescribed Goods) Notification〉。
 
(註9) http://www.fepz.org.tw/m1.aspx?sNo=0019942 2014.3.26
(註12) 行政程序法
第 6 條  行政行為,非有正當理由,不得為差別待遇。
第 7 條  行政行為,應依下列原則為之︰
一、採取之方法應有助於目的之達成。
二、有多種同樣能達成目的之方法時,應選擇對人民權益損害最少者。
三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。
第 8 條  行政行為,應以誠實信用之方法為之,並應保護人民正當合理之信賴。
第 9 條  行政機關就該管行政程序,應於當事人有利及不利之情形,一律注意。
(註16) INFOFISH International,2005年3月
(註17) 「開發新型螢光觀賞魚」等套組技術觀賞魚市場分析,朱鴻鈞,台灣經濟研究院生物科技產業研究中心,2009
(註18) 「開發新型螢光觀賞魚」等套組技術觀賞魚市場分析,朱鴻鈞,台灣經濟研究院生物科技產業研究中心,2009
 

 

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